Conflitto di interessi e Stato di diritto

Perché mettere in relazione “conflitto d’interessi” e “Stato di diritto”? Per la ragione che il conflitto di interessi non riguarda solo Berlusconi e simili. E’ una situazione a più ampio spettro. Essa non si realizza solo nella mescolanza di interessi economici privati e funzione politica (caso emblematico Berlusconi, appunto), ma prende corpo ogni qual volta un soggetto, portatore di uno specifico interesse privato (non solo economico, ma semplicemente “di parte”, cioè “parziale”), occupando, allo stesso tempo, una posizione pubblica, che gli conferisce un potere tale da incidere sugli interessi generali della collettività, opera in modo da subordinare quest’ultimo (l’interesse generale) al soddisfacimento del primo (l’interesse di parte).

Si inverte, così, il fine dello Stato diritto: non è più il diritto, nella sua articolazione base, sfera pubblica – sfera privata, a controllare il potere, ma è quest’ultimo, il potere, costituito dalla mescolanza di interessi privati e funzione pubblica, a controllare lo Stato.

Oggi siamo esattamente in questa situazione. Per capirla, muovo da una riflessione sul presente che mi porta a svolgere una premessa di ordine generale.

“Stato di Diritto” è divenuta una formula vuota, sia per la gente comune che per il personale politico ed anche giornalistico (largamente inteso). Per la prima, la gente comune, più che vuota quella formula è del tutto priva di significato, essendo venuta meno qualsiasi idea di “diritto” e, ancora di più, di “ordinamento”. Inoltre, con l’incombente presenza dell’Europa, è evaporata anche la figura dello Stato. Per la gente comune il diritto coincide con i giudici, con la galera, con le tasse, e così via; con quelle realtà, insomma, che sperimenta quotidianamente sulla propria pelle. In più, la pervasività dei social ha fatto perdere, nella mentalità comune, la distinzione tra sfera personale, e dunque “privata”, e sfera sociale, e dunque “pubblica”.

A sua volta, l’ambiente della comunicazione giornalistica, che, per mestiere, è avvezzo ad usare l’espressione “Stato di diritto”, vi fa riferimento in modo spesso generico. Più come evocazione di una formula taumaturgica, tra il rito e la protesta, che non, invece, per sottolinearne quei profili specifici che costituiscono, per il cittadino, la garanzia della correttezza ordinamentale dei comportamenti posti in essere da chi detiene il potere politico.

Profili, che oggi vengono trascurati, in omaggio ad un primato della efficacia materiale dei comportamenti e delle azioni, al posto della loro qualificazione giuridica. Essi sono: la distinzione, già sottolineata, tra sfera degli interessi privati e sfera degli interessi pubblici o generali (l’antico “bene comune”), dalla quale deriva la specifica legittimazione soggettiva degli operatori politici che è diversa, in quanto pubblica, rispetto a quella dei “portatori di interessi”, che sono semplici cittadini privati.

Vengo ora alla questione del “conflitto di interessi”.

L’idea di “Stato di diritto” e la funzione storica che ha esercitato, sono state quelle di trasformare una affermazione di fatto di un potere personale in una funzione impersonale di governo della cosa pubblica. Tale trasformazione è stata affidata alla oggettività e tipicità propria delle regole del diritto, le quali sono state pensate come capaci di controllare, in funzione del perseguimento dell’interesse generale, l’esercizio del potere da parte di chi lo aveva conquistato e di stabilire in base a quali regole potesse legittimamente esercitare tale potere (la “legittimazione soggettiva”, appunto). Se le cose stanno così, allora si comprende perché la legittimazione dei soggetti e la connessa distinzione tra sfera privata e sfera pubblica sia decisiva.

Da questa premessa di ordine storico, ma del tutto vigente ancora oggi, ne discende che l’attuale governo della Repubblica, contiene un “conflitto di interessi”, pervasivo almeno su due piani.

In primo luogo, il “contratto” che è alla base della costituzione dell’accordo di governo; in secondo luogo, la conseguente indicazione del Presidente del Consiglio. Il punto è che tale conseguenzialità riveste una precisa valenza giuridica, assolutamente non secondaria e dunque non trascurabile.

Andiamo per ordine: la fonte contrattuale dell’accordo di governo. Qui il conflitto di interessi è il seguente: un “contratto”, essendo un atto di diritto privato concluso da soggetti di diritto privato, come in realtà sono Salvini e Di Maio, e le rispettive entità che rappresentano, è efficace solo per i contraenti mentre, in virtù del ruolo istituzionale, cioè “pubblico” che i due soggetti incarnano, quel contratto acquista efficacia erga omnes, come accadeva per il vecchio contratto collettivo concluso dalle organizzazioni sindacali negli anni ’70 e seguenti. Con una differenza che considero decisiva: che, per giustificare giuridicamente l’efficacia erga omnes di quel contratto, si sono affaticate schiere di illustri giuristi, da Costantino Mortati a Francesco Santoro Passarelli, da Gino Giugni a Federico Mancini. Oggi, invece, nessuno se ne è fatto carico, tanto è venuta meno la distinzione tra sfera privata e sfera pubblica e la connessa distinzione di efficacia dipendente delle rispettive “fonti”: privata, il “contratto”; pubblica, le procedure costituzionali. La conferma di questa confusione è dimostrata dalla mescolanza tra interessi di parte e interesse generale che emerge dall’attività giornaliera dei due massimi sottoscrittori del contratto: Di Maio e Salvini, appunto, entrambi Vice Presidenti del Consiglio e anche Ministri della Repubblica. Prova ne sia la recente assenza del Ministro dell’Interno ad una riunione europea, di sua specifica competenza istituzionale, per privilegiare un impegno elettorale del suo partito; subordinando così l’interesse generale ad un interesse “di parte”. Non a caso, la comunicazione mediatica continua a dire che entrambi continuano a fare campagna elettorale; senza però mettere in luce che proprio qui sta il conflitto di interessi.

Secondo punto: la figura del Presidente del Consiglio. Se alla sua origine vi è una fonte contrattuale, anche la sua legittimazione è contrattuale, quindi “privata”; tale figura, allora, si presenta piuttosto come quella di un mero mandatario della volontà dei contraenti. E non è senza significato “materiale” che essi sono anche vice-presidenti del consiglio, quasi stabilire di fatto un sostanziale rapporto di mandato rappresentativo conferito al Presidente.

Mi si può obiettare che, in passato, sia Berlusconi, sia Renzi abbiano ricoperto ad un tempo la funzione pubblica di Presidente del Consiglio e quella privata di segretario del partito; è vero, e questa è stata una stortura del sistema elettorale, al quale si è voluto dare una inclinazione maggioritaria senza intervenire in modo esplicito e lineare sull’intero sistema, che avrebbe richiesto anche una coerente modifica costituzionale. Vi è però una differenza: che nell’attribuire l’incarico di formare il governo non vi fu alcuna forzatura della procedura; in altre parole, cioè, non vi fu alcun “contratto” originario. La procedura costituzionale, infatti, che fa capo all’iniziativa esclusiva del Presidente della Repubblica, sta a significare che la formazione del governo si pone al di sopra dell’interesse di parte, rappresentato dai singoli partiti. Così formato, il Governo si rivolgerà al Parlamento per ottenere la fiducia, che non proviene dai partiti, ma dei “gruppi parlamentari”. Non bisogna dimenticare che il Governo è un organo “esecutivo” e che la sovranità appartiene al Parlamento, che è formato non dai partiti ma dai “gruppi parlamentari”. E’ proprio in questa separazione tra il privato dei partiti ed il pubblico dei “gruppi parlamentari” che l’interesse generale trova affermazione prevalente sull’interesse particolare dei soggetti politici che formano il Governo.

In definitiva, la vicenda attraverso la quale è emerso il presente governo è costituzionalmente inedita. Essa dà luogo ad un conflitto di interessi, tra portatori di un interesse privato e ruolo pubblico – istituzionale connesso, formalizzato in un “contratto” con efficacia erga omnes, che, essendo di mero fatto, priva quei soggetti della necessaria legittimazione soggettiva.

Credo che questo costituisca il vero vulnus inferto alla Costituzione, perché potrebbe diventare una prassi tanto strisciante quanto inconsapevole, attraverso la quale i detentori di un potere di fatto possano infischiarsene delle procedure costituzionali e convertire un consenso parziale in una sorta di “volontà generale”.

Bruno Montanari